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财税体制改革需“顶层设计”

  2013年是中国新一届中央领导集体全面治国理政的第一年,改革再一次被放在显著的位置。

  十八大报告明确要求,要加快财税体制改革,健全中央和地方财力与事权相匹配的体制,完善基本公共服务均等化和主体功能区建设的公共财政体系。

  在全国政协委员、财政部财政科学研究所所长贾康看来,十八大对于财政体制改革提出的核心问题,就是理顺政府和市场的关系,同时还有中央和地方的关系、公共服务体系和纳税人的关系。这些基本关系都聚焦到财税的制度安排上,如果不在财税制度方面根据已经积累的矛盾实质性推进改革,通盘的改革就打不开局面。因此,“必须加快财税的改革,来联动通盘的配套改革。”贾康说。

  作为著名的财税问题专家,1994年分税制改革的有力推动者,贾康的目光并不局限在财税领域,他在宏观经济政策、国民收入分配关系的调整、预算外资金的宏观管理、振兴财政的战略性思路、国有资产管理体系和国有企业的改革发展等诸多领域都取得了出色的研究成果。不过,作为全国政协委员,自2008年成为第十一届全国政协委员以来,每年的两会上,贾康关注最多的还是财税改革方面的问题。

  “我是从事经济和财税研究的,作为政协委员,参政议政要从熟悉的领域做起,从自己的专业做起。”贾康说,每次准备提案,都把它当成科研项目,多方调研、反复论证,既发现问题、提出问题,也思考解决问题的路径和办法,以学术态度,把提案当成论文做。

  今年,贾康再次成为全国政协委员,在两会开幕前几天时间里,本报记者多次致电贾康,手机一直处于关机状态。“两会前工作比较忙,需要抽出时间把准备好的提案再仔细斟酌一下,索性就关机两天。”3月1日,在两会驻地,本报记者终于见到匆匆赶来报到的贾康委员,这次,他带来的提案依然是围绕财税改革问题。

  在接受本报记者采访时,贾康就下一步财税体制改革的重点,如何设计整个财税体制改革的路线图,从而制定一套综合性的、系统性的、长远性的、配套性的财税体制改革提出了他的建议。

  “真正的分税制”改革如何推进
  记者:自1994年实行分税制以来,现行财税体制在发挥作用的同时,也越来越表现出明显的不适应性,您认为当前的财税制度与经济社会发展最突出的矛盾是什么?

  贾康:分税制于1994年之后的运行中出现了一系列新矛盾,面临越来越明显的挑战,主要有两方面:一是在2000年前后一度特别严重的基层财政困难,另一个是最近几年为各个方面所指责的土地财政和大量的地方隐性负债。另外在税收方面,近年来我国又进行了统一内外资企业税、增值税转型、取消农业税、修订个人所得税等税制改革。但相对于经济社会快速发展的新形势,当前税收制度中还存在不相适应的地方,需要通过改革加以解决。

  记者:有观点认为,当前财税体制的这些问题,是分税制制度本身造成的,您怎么看?

  贾康:出现这些问题不能把板子打在分税制上,根本原因是我国省以下还迟迟没有进入分税制状态,没有进行真正的分税制改革。我们做了全国的调研,所有的省市自治区,不光是中西部,就是在沿海发达地区,包括北京、上海在内还都存在分成制和包干制。因此,接下来的历史性任务,就是怎么样真正把分税制从上到下贯通起来,让它形成市场经济发展的长效支撑机制。

  记者:在您看来,分税制如何改进?

  贾康:当前需要加快“扁平化”框架中的省以下分税分级体制改革,要在推进县级财力保障制度的同时,更多从长远考虑如何建立合理的地方税体系。具体来说,要构建财权与事权相顺应、财力与事权相匹配的财税体制。按照三级的基本框架和“一级政权、一级事权、一级财权、一级税基、一级预算、一级产权、一级举债权”的原则,力求实现省以下财政层级的减少即扁平化,通过推行省直管县、乡财县管与乡镇综合改革等措施,形成中央、省、市县的三级财政架构。

  同时,还需要得到税制改革的配套呼应,进一步推进地方税体系建设。从总体上看,应努力使税基划分合理化,酌情减少共享税,将容易造成税源转移和跨地区间分配不公、有利于收入分配调节、推动经济发展方式转变、促进资源永续利用以及统一市场形成的税种,确定为中央固定收入。在逐步完善税制过程中,应充实地方税体系,适当壮大地方税收收入,提高地方公共服务的保障能力。

  财税体制改革需要通盘设计
  记者:这是否是当前财税体制改革的重点和突破口?

  贾康:构建财权与事权相匹配的财税体制,推行财政级别的扁平化,在此基础上,实现省以下实质性的分税制度,这确实是当前财税体制改革的重点,但我不赞成用突破口来形容。财税改革牵一发而动全身,除了需要政府转型与之相配套外,还需要抓住基础品价格机制、税收制度、财政体制等重点改革,实施通盘设计的配套改革,并以利率市场化、健全资本市场等金融改革事项,使生产要素配置合理化。

  记者:具体来讲,财税体制改革的整体思路是什么?

  贾康:从整体来看,我国财税体制改革需要价、税、财通盘设计的配套改革:营改增改革将在减轻税负、推动产业结构优化和提振消费提升经济增长质量方面产生深远影响;资源税改革有望成为我国基础品价改和电力体制改革攻坚克难的重要切入点并长远产生节能降耗的杠杆作用;房产税改革试点适时扩大范围将引致地方税体系框架建设及其配套改革事项的一系列积极拓展,并在房地产调控、收入再分配优化等方面产生正面效应;个人所得税分步走向“综合加分项扣除”模式的改革,也势在必行,并将是我国打造现代税制的直接税制度从而调节分配促进社会和谐、共富的重要改革内容之一;而以省以下财政真正进入分税制为重点的财政体制与行政框架扁平化和政府职能的进一步转变,必将降低行政成本,优化财政支出结构和更好地释放千千万万市场主体的创业创新活力,缓解资源环境、人际关系等方面的矛盾约束,进一步打开我国未来可持续地高速、高质发展的潜力空间,释放“改革红利”。

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